임야(전답)를 형질변경 허가받고 공사 중 보상계획이 공고되면?

법무법인 강산

적법하게 토지형질변경에 대한 허가나 신고를 하고 형질변경을 하였으나 준공검사 및 지목변경을 받지 못한 채로 이용하고 있다가 동 토지가 공익사업에 편입된 경우에는 이를 불법으로 형질변경된 토지로 볼 것인지가 문제된다.

즉, 임야나 전·답에 대해 건축허가를 받고 공장 또는 주택을 건축하는 중에 공익사업이 발표되면, 어떻게 하는 것이 최선인가 의문이다.

이러한 경우 결론적으로 사회적으로는 낭비일지 모르지만 법이 정한 기간 내에(과거 택지개발촉진법은 1개월) 관할관청에 공사계속 사실을 신고하는 요건을 갖추고 공사를 강행하여 준공검사를 마치고 지목을 변경시키는 것이 가장 안전하다.

그렇게 하지 않고 형질만 대지로 변경하고 아직 건축 중인 경우에도 비록 지목변경과 준공검사는 해태하였다 하더라고 불법의 판단기준이 되는 형질변경의 허가는 받았으므로 불법으로 형질변경된 토지로 볼 수는 없다.

국토교통부도 “토지형질변경 허가는 득하였으나 준공검사와 지목변경을 하지 아니한 상태라면 불법형질변경에 해당하지 아니하는 것으로 생각되므로 당해 토지에 대하여는 보상평가시의 현실이용상황에 따라 평가하는 것이 적정하다고 생각됨”이라는 유권해석을 하고 있다(1997. 2. 1. 토정 58307-134).

이에 대해 대법원은 “택지개발사업을 위한 토지의 수용에 따른 보상금액의 산정이 문제 된 사안에서, 농지를 공장부지로 조성하기 위하여 농지전용허가를 받아 농지조성비 등을 납부한 후 공장설립 및 변경신고를 하고, 실제로 일부 공장건물을 증축하기까지 하여 토지의 형질이 원상회복이 어려울 정도로 사실상 변경됨으로써 이미 공장용지로 형질변경이 완료되었으며, 당시 농지법령에 농지전용허가와 관련하여 형질변경 완료 시 준공검사를 받도록 하는 규정을 두고 있지 않아 별도로 준공검사를 받지 않았다고 하더라도 구 지적법 시행령(2002. 1. 26. 대통령령 제17497호로 개정되기 전의 것)에서 정한 ‘공장부지 조성을 목적으로 하는 공사가 준공된 토지’의 요건을 모두 충족하였다고 보아야 하고, 수용대상 토지가 이미 공장용지의 요건을 충족한 이상 비록 공부상 지목변경절차를 마치지 않았다고 하더라도 그 토지의 수용에 따른 보상액을 산정할 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조제2항의 ‘현실적인 이용상황’을 공장용지로 평가해야 한다.”고 판시하였다(2013. 6. 13. 선고 2012두300).

또한 대법원은 “토지 소유자가 지목 및 현황이 전(田)인 토지에 관하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계 법령에 의하여 건축물의 부지조성을 목적으로 한 개발행위(토지의 형질변경)허가를 받아 그 토지의 형질을 대지로 변경한 다음, 토지에 건축물을 신축하는 내용의 건축허가를 받고 그 착공신고서까지 제출하였고, 형질변경허가에 관한 준공검사를 받은 다음 지목변경절차에 따라 그 토지의 지목을 대지로 변경할 여지가 있었으며, 그와 같이 형질을 변경한 이후에는 그 토지를 더 이상 전으로 사용하지 않았고, 한편 행정청도 그 토지가 장차 건축물의 부지인 대지로 사용됨을 전제로 건축허가를 하였을 뿐만 아니라[구 건축법 시행규칙(2005. 7. 18. 건설교통부령 제459호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항 제1호에 의하면, 건축허가를 받기 위하여 제출하는 건축허가신청서에는 ‘건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류’를 첨부하도록 되어 있다], 그 현황이 대지임을 전제로 개별공시지가를 산정하고 재산세를 부과하였으며, 나아가 그와 같이 형질이 변경된 이후에 그 토지가 대지로서 매매되는 등 형질이 변경된 현황에 따라 정상적으로 거래된 사정이 있는 경우, 비록 토지 소유자가 그 토지에 건축물을 건축하는 공사를 착공하지 못하고 있던 중 토지가 택지개발사업지구에 편입되어 수용됨으로써 실제로 그 토지에 건축물이 건축되어 있지 않아 그 토지를 구 지적법(2009. 6. 9. 법률 제9774호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제5조 제1항 및 같은 법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제5조 제8호에서 정한 대지로 볼 수 없다고 하더라도, 그 토지의 수용에 따른 보상액을 산정함에 있어서는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항의 ‘현실적인 이용상황’을 대지로 평가함이 상당하다.”고 까지 판시하고 있다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두24033 판결).

그런데도 중앙토지수용위원회는 “000가 건축허가 사용승인 미필한 토지를 건축물부지로 평가하여 달라는 주장에 대하여, 관계자료(감정평가서 등)를 검토한 결과, 이 건 토지(00동 000 전 291㎡)는 건축허가 사용승인을 받지 않은 토지로서 종전지목(전)대로 평가하되, 대지조성에 소요되는 비용을 감안하여 평가한 것으로 확인되므로 신청인의 주장은 받아들일 수 없다.”고 재결하고 있는데, 이는 위법하다. 위 대법원 판례처럼 구체적으로 사안을 따져 경우에 따라서는 건축물부지로 평가하는 것이 타당하다고 본다. 그래서 공사를 강행하여 지목을 변경시키는 것이 안전하다는 것이다. 역시 보상은 전략이고, 아는 만큼 받는 것이다. 물론 대지로 보상을 받지 못한 경우 법원을 통해 시정을 하면 되나, 이 길이 그리 쉽지는 않은 것이 문제이다. 특히 비전문가를 찾으면 그것으로 끝일 수도 있다<법무법인 강산 대표변호사 김은유, 임승택>